El Pleno del TC por mayoría estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad de Vox contra varios preceptos del Real Decreto 463/2020, que declaró el estado de alarma para la gestión del Covid-19
El TC plantea que la distinción más relevante entre el Estado alarma y el de excepción, es que el primero es declarado por el Gobierno, si bien dando cuenta al Congreso; mientras que el estado de excepción requiere la previa autorización del Congreso. En el estado de alarma solo cabe limitar derechos; en excepción (y sitio), cabe suspenderlos.
Así entendido, el estado de alarma supone la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones al ejercicio de derechos fundamentales, es decir, todos estos derechos siguen vigentes.
En este sentido, señala el TC que las condiciones y requisitos de ejercicio del derecho no han de suponer en el estado de alarma una suspensión del derecho fundamental, pues es incompatible con este; además, se han de respetar los principios de legalidad y de proporcionalidad.
El concepto de limitación o restricción es más amplio que el de suspensión: toda suspensión es una limitación, pero no toda limitación implica una suspensión. La suspensión es, pues, una limitación especialmente cualificada, según resulta del lenguaje jurídico habitual. La suspensión parece configurarse como una cesación del ejercicio del derecho y, que solo en ciertos casos, puede venir amparada por el artículo 55.1 de la Constitución. Por el contrario, la limitación admite muchas más formas, al margen de la suspensión.
Cabe señalar, que ante el estado de alarma los derechos no pueden suspenderse, en palabras del TC. Son eventualmente delimitables, incluso de modo extraordinario; si bien, cuentan adicionalmente con la defensa que aporta el principio de proporcionalidad.
Por lo que respecta a los preceptos impugnados se comenzará con lo que señala la sentencia sobre el artículo 7 del Real decreto, la limitación de la libertad de circulación de las personas.
Los límites a la libertad de circulación que establece el citado precepto no infringe en el artículo 17.1 de la Constitución, pues no afectan al derecho a la libertad personal que dicho precepto preserva. Igualmente, se excluye que la controversia sobre el artículo siete guarda relación con los derechos y garantías que establece el artículo 25 de la Constitución.
La cuestión a dilucidar es en qué medida el derecho a circular por el territorio nacional, garantizado en el artículo 19, se ve limitado o directamente suspendido.
A este respecto señalan que la mera lectura de la disposición nos lleva a apreciar que esta plantea la posibilidad de circular no como regla, sino como excepción. Una excepción doblemente condicionada, además, por su finalidad y sus circunstancias.
De este modo, la regla es la prohibición de circular por las vías de uso público, la única salvedad admitida es la de que tal circulación responda alguna de las finalidades indicadas por la autoridad. Dicho en otros términos, la disposición no delimita un derecho a circular libremente en un ámbito menor, sino que lo suspende de forma generalizada.
El derecho fundamental a elegir libremente la propia residencia, también contemplado en el artículo 19, tiene una estrecha vinculación con el derecho a la libertad de circulación, razón por la cual le resultan aplicables los argumentos que se acaban de exponer.
En este contexto el Real decreto incluía entre las actividades primitivas permitidas, únicamente la del retorno al lugar de residencia habitual, determinación específica que permite delimitar el contorno y alcance de los límites impuestos el ejercicio de ese derecho fundamental.
La facultad de acceder a la propia residencia con lleva necesariamente que la limitación impuesta la libertad de circulación determine la prohibición o exclusión del derecho a trasladar el lugar de residencia habitual y, paralelamente, la imposición al titular, como residencia inamovible, del lugar en que venía residiendo.
Por todo ello, se conduce a declarar la inconstitucionalidad de los apartados 1, 3 y 5 precepto impugnado, del artículo 7.
Asimismo, elevan los recurrentes que las restricciones a la libertad de circulación habían deparado también la vulneración de los derechos previstos en el artículo 21 de la Constitución.
Sin embargo, incluso bajo las condiciones en las que estaba, el derecho de manifestación permanece incólume, pues sigue abierta la posibilidad de dirigir comunicación previa a la autoridad para su celebración, y se mantiene la garantía constitucional de que la reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones solo podrá ser prohibidas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público o bien cuando su ejercicio pueda deparar la desproporcionada perturbación de otros bienes.
En definitiva, señala el Constitucional que ni la Constitución ni la ley de los estados de anormalidad han previsto la construcción genérica de la libertad de manifestación durante el estado de alarma, por lo que el decreto del mismo no puede este accionar o cancelar este derecho, ni el impugnado artículo 7 del mismo contempla esta posibilidad.
Asimismo, los derechos fundamentales no resultan necesariamente dañados por el mero hecho de que las normas no hagan expresa salvedad de su subsistencia en cada caso.
Por consiguiente, la impugnación es rechazada.
La última censura que la demanda dirige contra el artículo 7 se funda en la conculcación de los artículos 6, 7 y 23 de la Constitución.
Considera que, al no mencionar en su apartado primero la posible circulación por vías y espacios públicos con la finalidad de acudir a reuniones de partidos, sindicatos y asociaciones, tales reuniones quedarían prohibidas o suspendidas; prohibición que no resulta siquiera posible en un estado de excepción.
Si bien, el artículo 7.1 del Real decreto impugnado no mencionan los desplazamientos con el fin de asistir a reuniones de partidos, sindicatos y asociaciones empresariales entre aquellas actividades para las que se permite la circulación por las vías o espacios de uso público.
Pero, como se ha señalado anteriormente, ello no implica la interpretación excluyente que la demanda expone, y que además desmiente el artículo 40.1 del Real decreto ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.
A la vista de los puesto se rechaza la pretensión de inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 7 por este motivo.
En cuanto al análisis de la inconstitucionalidad del artículo 9, que lleva por título medidas de contención en el ámbito educativo y de la formación, la demanda sostiene que este precepto está dotado al margen de el derecho fundamental a la educación.
Señala el TC que no se ve alterada por el hipotético reparo de que tales medidas de suspensión habrían entenderse siempre referidas a sujetos individualizados, sin alcanzar la condición de medidas de alcance general, como la que así aquí se controvierte.
Dicha extensión encuentra adecuada justificación en el muy especial contexto de un estado de alarma, que permite la proyección de las medidas consideradas en un ámbito territorial que puede extenderse a todo o parte del territorio nacional.
La decisión de suspender la actividad de educativa presencial tampoco puede tratarse desproporcionada.
Ante todo, tal limitación del derecho fundamental a la educación llevada cabo por el artículo 9 se orientó a la preservación, defensa y restauración de la salud y, en última instancia, de la vida.
Además esta decisión tampoco puede ser considerada como desproporcionada, excesiva o no indispensable. Cabe concluir, por tanto, que la construcción del derecho fundamental a la educación contó con fundamento suficiente en la ley Orgánica a la que remite el artículo 116.1 y no resultó desproporcionada.
En cuanto a la alegada inconstitucionalidad del artículo 10 que contempla las medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras medidas adicionales, cabe señalar que los recurrentes impugnna el precepto en su totalidad por infracción de los artículos 35 y 38 de la Constitución.
A este respecto, con carácter previo al examen de fondo, señala el TC que solo el artículo 38 puede ser traído a colación, ya que el artículo 35 garantiza el contenido esencial del derecho a elegir una profesión u oficio, derecho que no resultó afectado por el impugnado artículo 10.
Sin embargo, señala el tribunal que el precepto debatido no puede equipararse a la suspensión apreciada en lo relativo a la de libertad de circulación. Basta nuevamente la mera lectura de la norma para observar que la suspensión de actividades no es general, sino que está expresamente limitada a ciertos ámbitos de la actividad.
Sin embargo a este inconstitucional resultado se llegó, con la introducción del apartado 6 de este artículo 10, por el Real decreto 465/2020.
El apoderamiento al titular de un departamento ministerial para alterar lo dispuesto por el Consejo de ministros en el Real decreto, le permitió intensificar las limitaciones ya establecidas a la libertad de empresa. Es decir, reducir los márgenes previamente fijados en los que esa libertad se mantenía, facultades todas ellas solo al alcance del gobierno mismo.
Dicha habilitación permitió, en definitiva, que la libertad de empresa fuera limitada más allá de lo previsto en los apartados 1, 3 y 4 del Real decreto sin la correspondiente dación de cuentas al Congreso.
En consecuencia, los términos “modificar” y “ampliar” del apartado 6 del artículo 10 del Real decreto son contrarios al artículo 38, en relación con el artículo 116.2, ambos de la Constitución
En cuanto a la posible vulneración de el derecho a la libertad religiosa por el artículo 11 del Real decreto, relativo a las medidas de contención en relación con los lugares de culto y con las ceremonias civiles y religiosas, estima los recurrentes que de facto se prohibía la asistencia de los ciudadanos a los actos religiosos.
En este sentido, el TC señala que el artículo 11 no constriñe las libertades religiosas y de culto ni cabe reprochar al Real decreto que no haya preservado expresamente el libre desplazamiento con la finalidad de ejercer aquellas libertades.
El silencio al respecto del artículo 7.1 no contradice la evidencia de que el propio Real decreto contempla de manera explícita la existencia lugares de culto y a ceremonias religiosas, con la consiguiente facultad de encaminarse a unos u otras.
Por lo expuesto, el artículo 11 no es contraria al artículo 16.1 de la Constitución, ni encimismo considerado ni en relación con el artículo 7.1 del Real decreto decreto
En cuanto al alcance de la sentencia:
Se declaran no susceptibles de ser revisados como consecuencia de la nulidad que en esta sentencia se declara, no solo lo de los preceptos conclusos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o las situaciones decidas mediante actuaciones administrativas firmes, sino tampoco las demás situaciones jurídicas generadas por aplicación de los preceptos anulados.
Por el contrario, sí es posible la revisión expresamente prevista en el artículo 40.1 de la LOTC, esto es, en el caso de los procesos penales o contenciosos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulta una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad.
Por último, al tratarse de medidas que los ciudadanos tenían el deber jurídico de soportar, la inconstitucionalidad apreciada en esta sentencia no será por sí misma título para fundamentar reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 3.2 de la Ley Orgánica que regula los estados de anormalidad.
La Sentencia cuenta con cinco votos particulares (frente a solo 6 Magistrados que suscriben la misma) de: la Magistrada Balaguer, Ollero Tassara, Xiol Ríos, González Rivas y Conde Pumpido.
